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Dernière mise à jour le 11 octobre 2003
La principale raison pour laquelle les conseillers municipaux minoritaires du précédent conseil municipal et ceux du conseil en place depuis 2001 se sont opposés à cette modification du POS, c'est qu'ils trouvent absurde d'aller construire des logements le long des deux voies à grande circulation que sont la RN 113 et le CD 65.
C'était d'ailleurs le point de vue de la majorité municipale de M. DUDIEUZÈRE le 6 février 1997, lorsqu'elle a voté une précédente modification du POS portant sur cette même zone, dont la note de présentation, annexée au POS, décrivait ainsi le secteur en cause : « le second, situé le long de la R.N 113 à vocations commerciale et artisanale (pour son potentiel économique indéniable et son exposition au trafic routier, le rendant inapte à l'habitat) ». Nous essayerons dans la suite de ce dossier de comprendre ce qui a pu amener la majorité municipale à changer d'avis entre 1997 et 1999. Ce qui est sûr, c'est que les élus minoritaires, eux, n'ont pas changé d'avis sur le fait que cette zone est « inapte à l'habitat ».
Hélas ! La loi n'interdit pas à un maire qui fait ce choix politique et respecte les formes légales de rendre constructible pour des logements les abords d'une nationale à grande circulation. Et c'est bien parce que M. DUDIEUZÈRE a voulu passer en force et dans la précipitation à l'approche des élections municipales de 2001 qu'il a offert lui-même au groupe minoritaire le moyen de contrer son projet.
En effet, le Code de l'urbanisme de l'époque prévoyait deux manières d'amender un POS :
Or, malgré l'ampleur du projet, qui remettait en cause les équilibres entre zones d'activité et zones d'habitation et générait un surcroît de population (environ 20% d'habitants en plus) susceptible de peser lourdement sur les équipements publics, et contre l'avis du préfet (voir lettre de préfet à M. SUZANNE en date du 23 août 2000, dans laquelle le préfet dit que « sur la forme, les services de la DDE ont attiré l'attention de M. le Maire de Vendargues sur la fragilité juridique de la procédure retenue »), M. DUDIEUZÈRE a choisi la procédure de modification plutôt que celle, plus appropriée, de révision. Et c'est de ce fait que M. SUZANNE a pu obtenir l'annulation de la modification votée par le conseil municipal le 27 septembre 2000.
Mais, au delà du problème strictement légal du choix entre modification et révision du POS, il faut noter que la procédure de révision, certes plus lourde et plus longue, aurait permis de remettre à plat tout le POS de Vendargues, vieux à l'époque de près de 20 ans, de permettre un large débat avec la population sur l'opportunité d'accroître sensiblement la population de Vendargues (malgré les promesses de stabilisation faites par M. DUDIEUZÈRE lors de sa campagne 1995), et, si ce choix était approuvé, d'envisager, pour des extensions d'urbanisation, des zones plus propices que les abords de la RN 113 et du CD 65. Mais sans doute M. DUDIEUZÈRE ne souhaitait-il pas ouvrir ce débat à l'approche des élections municipales de 2001... Et c'est cela aussi que n'acceptait pas le groupe minoritaire : une décision prise presque en catimini, avec une enquête publique fixée au moment des départs en vacances d'été et se terminant en pleine fête votive (du 19 juin au 20 juillet 2000, cf. arrêté en fixant les dates). Ce d'autant plus que M. DUDIEUZÈRE admettait la nécessité d'une révision imminente du POS, mais, de son propre aveu à M. SUZANNE devant le commissaire enquêteur le 20 juillet 2000, la réservait pour après les élections. Et de fait, le principe d'une révision du POS (devenu PLU, Plan Local d'Urbanisme depuis la loi SRU du 13 décembre 2000) a été voté en conseil municipal le 27 juin 2002. Bref, pour avoir voulu passer en force contre l'avis des spécialistes, M. DUDIEUZÈRE a perdu 3 ans...
La modification de POS tentée par la majorité municipale en 2000 n'est qu'un épisode supplémentaire dans la longue histoire des tentatives d'aménagement de la zone « Lou Camp des Arts ».
Le PAE Georges POMPIDOU
Cette histoire commence en 1988, avant même l'arrivée à la mairie de Pierre DUDIEUZÈRE, lorsque la municipalité d'alors, menée par Jean CHALLIER, décide l'ouverture à l'urbanisation sur une zone d'environ 38 ha située entre la cave coopérative, le cimetière, la RD 65 et la RN 113, jusque là classée NAu au POS (c'est-à-dire réservée pour urbanisation future) et instaure pour ce faire un Plan d'Aménagement d'Ensemble (PAE, qui ne s'appelle pas encore PAE Georges POMPIDOU) par un vote au conseil municipal du 29 septembre 1988 (un plan d'aménagement d'ensemble, PAE en abrégé, est un dispositif d'urbanisation d'un secteur délimité qui permet à la commune de mettre à la charge des aménageurs sous forme d'une contribution financière forfaitaire au m² le financement des équipements publics induits par l'urbanisation du secteur concerné, dont la liste et le coût prévisionnel sont identifiés dans le plan d'aménagement ; cette contribution, qui est bien sûr répercutée par les lotisseurs sur le prix de vente des terrains, peut être payée par eux soit en espèces, soit en nature, par exemple sous forme de terrains cédés à la commune pour les équipements publics prévus, ou de travaux correspondant à tout ou partie de ceux prévus au plan directement effectués par le lotisseur).
Dans ce plan, comme le rappelle l'historique introductif de la note de présentation de la modification du POS de 1996, la zone à aménager avait été découpée en deux secteurs, ainsi décrits dans cette note :
Le changement de majorité municipale aux élections de 1989 fit que c'est à l'équipe de Pierre DUDIEUZÈRE que revint la responsabilité de réaliser cette urbanisation. Sans trop entrer dans les détails (ceci pourra faire l'objet d'un autre dossier), il faut savoir que dans un premier temps, Pierre DUDIEUZÈRE entreprit de confier l'aménagement et la commercialisation de la zone d'habitation à la SERM (Société d'Equipement de la Région Montpelliéraine, société d'économie mixte émanation de ce qui était encore alors le District de MONTPELLIER), et l'aménagement et la mise en exploitation de la zone d'activités au District, qui lui-même en confiait l'aménagement à la SERM. Une convention tripartite Commune de VENDARGUES-District-SERM fut signée le 28 mai 1990 pour confier à la SERM l'aménagement sous forme de ZAC de la partie « zone d'activités » du secteur à urbaniser, c'est-à-dire de la zone « Lou Camp des Arts », sous le nom de « Parc d'activités Georges POMPIDOU ».
Mais les études entreprises par la SERM firent apparaître un déséquilibre financier dans le budget prévisionnel d'aménagement du parc d'activités, en grande partie dû aux prix d'achat élévé des terrains qu'avait promis Pierre DUDIEUZÈRE aux propriétaires concernés pendant sa campagne électorale de 1989, et qu'il aurait fallu combler par un apport de la commune prélevé sur les ressources induites par l'aménagement du secteur destiné à l'habitat. C'est alors que le Maire de VENDARGUES décida, par délibération du Conseil municipal de VENDARGUES en date du 19 septembre 1991, de mettre un terme aux accords précédemment passés avec la SERM et le District et de reprendre au seul compte de la commune l'aménagement de toute la zone à urbaniser, zone d'habitations et zone d'activités. Le District accepta cette décision à la condition que la commune de VENDARGUES, par l'intermédiaire de son maire, signe un avenant à la convention tripartite qui la liait au District et à la SERM pour organiser les modalités de la résiliation (la convention ne prévoyait en effet pas, dans sa version initiale, l'éventualité d'une résiliation avant son terme, fixé au 31 décembre 1999). Cet avenant stipulait que si, dans les 5 années suivant son éventuelle résiliation, la commune de VENDARGUES entreprenait, sous quelque forme que ce soit, une opération d'aménagement de la zone concernée, elle devrait racheter au District les études déjà faites par la SERM, et que celui-ci prenait à sa charge dans l'immédiat (les études alors faites, études de sols, d'hydrographie, etc., représentaient un coût de 528 KF TTC).
Mais Pierre DUDIEUZÈRE n'a jamais accepté de signer cet avenant, ce qui fait que la convention tripartite concerant la zone d'activités n'a jamais été résiliée et que tout projet d'aménagement de cette zone que pouvait entreprendre la commune l'exposait à un rappel à l'ordre par le District, toujours juridiquement chargé de l'aménagement par la convention non résiliée, et ce jusqu'au 31 décembre 1999, date du terme normal de cette convention.
Quoi qu'il en soit, par délibération en date du 12 décembre 1991, le Conseil municipal de VENDARGUES finalisait le PAE Georges POMPIDOU, tant pour le secteur destiné à l'habitat que pour le secteur destiné à l'activité économique, et en fixait les modalités financières, avec un objectif d'achèvement au 31 décembre 2001 (voir sur tout cela le bilan provisoire présenté au conseil municipal en sa séance du 13 décembre 2000). Si l'objectif fut atteint pour la partie zone d'habitation, avec les lotissements les Pins, les Cèdres, les Mimosas, le Grand Chêne, les Tilleuls, les Érables, les Micocouliers et les Platanes, tous réalisés par la société GUIRAUDON-GUIPPONI, il n'en alla pas de même pour la zone d'activités (domaine sur lequel n'intervient pas GUIRAUDON-GUIPPONI).
Les difficultés d'aménagement de la zone d'activités
En fait, Pierre DUDIEUZÈRE cherchait à implanter sur ce secteur une grande surface commerciale, ce qui d'ailleurs pouvait être une autre raison de son désaccord avec le District et la SERM, car le commerce n'entrait pas dans les compétences du District et n'aurait donc pu, dans un parc d'activités aménagé par lui, que représenter une part marginale des implantations, principalement consituées d'activités économiques (bureaux, artisanat, petites entreprises du tertiaire, etc.), à moins que cette orientation ne lui soit venue après la rupture avec le District parce qu'il pensait que le district lui laisserait les mains libres sur une opération qui n'était pas dans son domaine de compétences. Le problème est que, pour pouvoir implanter une grande surface, il fallait l'accord de la CDEC (Commission Départementale de l'Equipement Commercial), qu'il n'a jamais réussi à obtenir, et surtout que le District ne manquait pas de lui rappeler, à chaque projet présenté, qu'il lui fallait d'abord signer l'avenant qui régulariserait la résiliation de la convention tripartite, faute de quoi l'aménagement de la zone était toujours de la responsabilité du District. Et comme, à cette époque-là, la commune de VENDARGUES était en contentieux avec le district sur le problème de la réversion par la commune au district d'une partie de la taxe professionnelle issue de la seconde tranche d'aménagement de la zone industrielle, le district n'avait aucune raison de faire de cadeaux à la commune en ce qui concernait la zone d'activités Georges POMPIDOU et le remboursement de frais d'études assumés par le district en pure perte du fait du revirement de VENDARGUES.
Mais en même temps que le maire de VENDARGUES cherchait obstinément à implanter une grande surface, il n'hésita pas à présenter à la population et au Conseil municipal un projet d'aménagement qui n'avait pas grand chose à voir avec ce qu'il avait en tête, lorsqu'une modification du Code de l'urbanisme introduite par un amendement connu sous le nom d'« amendement Dupont » (du nom du Sénateur qui l'avait proposé) dans la loi n° 95-101 du 2 février 1995, dite « loi Barnier », fixa une zone d'inconstructibilité de part et d'autre des voies à grande circulation (75 mètres dans le cas de la RN 113 et du CD 65) qui ne pouvait être levée que pour autant que « les règles concernant ces zones, contenues dans le plan d'occupation des sols... sont justifiées et motivées au regard notamment des nuisances, de la sécurité, de la qualité architecturale, ainsi que de la qualité de l'urbanisme et des paysages » (art. L. 111-1-4 du Code de l'urbanisme alors en vigueur). C'est en effet pour lever cette zone inconstructible de 75 mètres que fut introduite la modification du POS de 1997, dont le dossier de présentation est annexé au POS. Dans l'esprit, l'amendement Dupont visait à éviter justement le développement anarchique de grandes surfaces et autres implantations commerciales le long des nationales aux entrées de villes, en obligeant les municipalités à une réflexion architecturale et urbanistique d'ensemble consignée au POS avant de permettre de telles implantations. C'est pourquoi le projet présenté alors par le maire faisait une large place aux problèmes paysagers et aux questions de plantations. Mais, lorsqu'on regarde les plans et les schémas paysagers contenus dans le dossier de présentation, on voit mal comment ils correspondent à ce qu'avait vraiment en tête le maire, l'implantation d'une grande surface avec un large parking similaire au centre Leclerc voisin de Saint-Aunès (comme en témoigne un échange de correspondance entre le maire et le district datant de début 1996 à propos de l'implantation d'un « Monsieur Bricolage ») !...
Par contre, le projet développé pour modifier le POS en 1997 aurait parfaitement pu convenir pour satisfaire les « nombreuses demandes de créations d'activités » auxquelles fait référence le maire dans la délibération du 27 mai 1999 visant à lancer une étude pour une révision partielle du POS en vue de « la création d'une nouvelle zone d'activités, qui reste à définir, quantifier ... et qui constituerait un pendant du parc industriel, route de Jacou », ce d'autant plus que la date du 31 décembre 1999, date à laquelle la convention tripartite qui l'avait empêché jusque là d'aménager cette zone devenait caduque d'elle-même, approchait à grands pas. Et pourtant, le maire n'hésitait pas alors, plutôt que de profiter du POS en l'état pour faire enfin déboucher les projets d'aménagement de la zone d'activités Georges POMPIDOU, à envisager une procédure qui, de son propre aveu, risquait de prendre plusieurs années pour créer ailleurs une zone d'activités. Mais en fait, comme cela a été dit dans l'historique, il n'avouait pas au conseil municipal la vérité, qui était qu'il s'agissait simplement de permettre l'extension de Système U !...
Il n'en reste pas moins qu'à ce moment, une révision, même partielle, du POS, ne lui faisait pas peur et que donc, quand, quelques mois plus tard, il eut changé son fusil d'épaule et décidé de s'orienter vers une zone d'habitation plutôt que d'aménager enfin la zone d'activités prévue, au moment même où la convention tripartite qui le handicapait dans l'aménagement du parc d'activités allait arriver d'elle-même à échéance et donc lui redonner les mains libres pour faire ce qu'il voulait de cette zone, il aurait très bien pu s'orienter vers la procédure de révision, en principe déjà mise en chantier et qu'il n'y aurait eu qu'à élargir dans ses objectifs.
Le changement de stratégie
Qu'est-ce qui pouvait donc bien justifier ces brusques revirements et le reniement de promesses électorales antérieures (la stabilisation de la population autour de 5.000 habitants, la commune étant à un peu plus de 5.200 habitants au recensement de 1999) et de principes antérieurement admis (le fait que la proximité des routes à grande circulation rendat « inapte à l'habitat » la zone du Camp des Arts) ?...
Un fait qui a sans doute pesé sur ce choix est le vote, le 12 juillet 1999, de la loi n° 99-586 sur l'intercommunalité, dite loi Chevènement, qui était en débat depuis fin 1998, et qui allait obliger le District de MONTPELLIER à se transformer en communauté d'agglomération, mais surtout modifier la fiscalité locale en faisant perdre aux communes faisant parte d'une communauté d'agglomération le bénéfice de la taxe professionnelle : dans le nouveau système fiscal introduit par la loi Chevènement, les communes d'une communauté d'agglomération ne percevraient plus que la taxe foncière (foncier bâti et non bâti) et la taxe d'habitation (part antérieurement perçue par la commune, plus part auparavant perçue par le district), alors que la communauté d'agglomération ne percevrait plus que la taxe professionnelle (part antérieurement perçue par le district, plus part auparavant perçue par la commune).
Or la politique fiscale de Pierre DUDIEUZÈRE était largement fondée sur le fait que VENDARGUES, du fait en particulier de sa zone industrielle, percevait une taxe professionnelle importante qui permettait de maintenir à un niveau relativement bas les taxes foncières et d'habitation payées par les Vendarguois. Du fait que la commune ne pourrait bientôt plus compter sur l'accroissement de taxe professionnelle qui, depuis quelques années, venait chaque année augmenter ses ressources fiscales, le maire ne voyait plus l'intérêt d'accroître les implantations d'entreprises et d'activités artisanales et commerciales sur la commune. Un système de compensation prévu par la loi entre la communauté d'agglomération et les communes membres assurerait de manière pérenne la transparence fiscale du nouveau dispositif sur la base des ressources perçues par les communes et le district l'année précédant l'année de création de la communauté d'agglomération, mais il ne compenserait pas l'accroissement de revenus liés à l'augmentaiton supposée de la taxe professionnelle qu'aurait pu percevoir la commune dans les années ultérieures (augmentation supposée, car si, de fait, le revenu de la taxe professionnelle augmentait bien chauqe année depuis quelques années, le maire lui-même était bien obligé de reconnaître qu'il n'en avait pas toujours été ainsi et que, par exemple, lors de la faillite de Montlaur, dont les entrepôts et les bureaux étaient sur la zone, il avait fallu que l'État compense en partie la chute brutale de taxe professionnelle induite par cette faillite pour éviter des problèmes financiers à la commune). Si donc le maire voulait continuer à gérer la commune sur le train de vie auquel il s'était habitué, il lui fallait trouver une autre source d'accroissement des revenus fiscaux.
Dans ces conditions, les seules accroissements de ressources fiscales sur lesquelles pourrait compter la commune à l'avenir ne pourraient venir que de l'augmentation des taux ou de celle de la population. Il semble bien que ce soit la seconde option (d'ailleurs combinée à la première dès les élections passées) qu'ait choisi alors le maire, et que le premier pas dans cette nouvelle direction ait été le projet de transformer la zone du Camp des Arts en zone d'habitation.
Mais il faut bien voir que c'est là une politique de "fuite en avant", puisque l'augmentation de revenus fiscaux se fait au prix d'un accroissement de population qui induit lui-même des besoins en équipements nouveaux (écoles, voirie, réseaux, etc.) et donc aussi en personnel pour gérer, entretenir et faire fonctionner ces équipements, c'est-à-dire aussi bien de nouveaux investissements que des frais de fonctionnement plus élévés, qui supposent des revenus plus importants, etc. sans fin...
Un autre élément dans la décision du maire était sans doute l'approche des élections municipales de mars 2001. Cela faisait bientôt douze ans que des promesses avaient été faites par lui aux propriétaires des terrains de la zone du Camp des Arts, et la plupart, espérant une vente prochaine, avaient laissé leurs terrains en friches. Bien sûr le maire ne leur disait pas que tout aménagement de la zone avait été rendu impossible jusque là par son obstination à ne pas signer l'avenant à la convention passée en 1990 avec la SERM et le District et dénoncée par lui en 1991, mais accusait Georges Frêche d'avoir fait capoter tous ses projets d'implantation de grandes surfaces pour favoriser son projet Odysseum (comme si un Monsieur Bricolage à Vendargues était un danger plus redoutable pour Odysseum que, par exemple, le magasin Décathlon construit vers cette époque au croisement de la route de l'aéroport et de la route de Mauguio à Lattes !...)
Dans ce contexte, il lui fallait à la fois donner des garanties crédibles aux propriétaires qu'ils allaient enfin pouvoir vendre leurs terrains et trouver des ressources fiscales pour financer les promesses électorales qu'il ne manquerait pas de faire dans son programme.
Pour ce qui est des garanties aux propriétaires, elles furent données par des promesses de vente que GUIRAUDON-GUIPPONI, promoteur qui ne s'intéresse pas aux zones d'activités mais uniquement aux lotissements pour habitation et qui avait loti tous les lotissements du PAE Georges POMPIDOU et lotissait alors celui de la Farigoule, commença à leur faire signer avant même que le conseil municipal ne mette en route la procédure de modification de POS qui allait transformer la zone en zone d'habitation (ce qui laisse supposer que ce promoteur était bien informé...)
La modification du POS
En ce qui concerne la modification elle-même on notera que c'est le même article du Code de l'urbanisme que celui qui avait obligé à la modification de 1997 pour permettre de lever l'inconstructibilité à moins de 75 mètres de la RN 113 et du CD 65 dans un secteur alors déclaré « inapte à l'habitat » du fait de « son exposition au trafic routier », qui était maintenant utilisé pour permettre la construction de logements jusqu'à 35 mètres de ces routes à grandes circulation. Si, au regard de la lettre de la loi, ceci était parfaitement possible, dans l'esprit, ce n'est pas du tout pour de telles opérations que le législateur avait voté ce texte, mais, comme on l'a dit plus haut, pour endiguer le développement anarchique de zones commerciales aux entrées de villes.
Quelques remarques maintenant sur le choix de la procédure (modification plutôt que révision). Le maire a admis, lors du conseil municipal du 21 mars 2002, dans une discussion avec M. SUZANNE suite à l'annonce de l'annulation de la modification du POS par le tribunal administratif, que le préfet l'avait mis en garde sur le risque qu'il prenait en ne faisant qu'une simple modification plutôt qu'une révision : « Alors nous, au départ, on est allés voir les services de la préfecture. Ils nous ont dit : "Attention ! si vous êtes attaqués, vous allez perdre !", ce qui s'est passé... Et nous, on a pris le risque... »
Mais alors pourquoi, dans ces conditions, la préfecture a-t-elle malgré tout laissé faire le maire ? Pourquoi, dans le cadre du contrôle de légalité, le préfet lui-même n'a-t-il pas rejeté la modification ? (argument que n'a pas manqué d'invoquer, en vain, l'avocat de la mairie pour essayer de sauver la modification attaquée) C'est que le rôle du préfet n'est pas d'interprêter la loi, mais de vérifier qu'elle est appliquée. Dès lors que la légalité ou l'illégalité d'une délibération dépend d'un problème d'interprétation d'un texte de loi qui n'indique pas clairement ce qui est permis et ce qui est interdit, c'est au tribunal admministratif, et non au préfet, qu'il revient de dire la loi. Or, s'il est un texte qui est ouvert à interprétation et qui a donné lieu à un abondant contentieux tant chaque cas est un cas particulier, c'est bien l'article de loi qui dit dans quels cas la modification est possible et dans quels cas elle ne l'est plus, puisqu'il s'agit de savoir à partir de quel moment « l'économie générale » d'un POS est remise en question ! En d'autres termes, les services de la préfecture pouvaient avoir une forte présomption que la modification était inappropriée, mais le texte invoqué n'était pas d'une interprétaiton suffisamment évidente pour qu'ils puissent, sur la base de ce texte, interdire au maire d'essayer la procédure de modification. Et donc le préfet ne pouvait pas plus, après la délibération, la remettre en cause dans le cadre du contrôle de légalité, pour les mêmes raisons. Seul un tribunal était compétent pour interpréter la loi dans le cas spécifique de la modification du POS de Vendargues. Et si le préfet n'a pas pris l'initiative de déférer lui-même la délibération de modification au tribunal administratif, ce qu'il aurait pu faire, c'est tout simplement parce que M. SUZANNE avait pris contact avec les services de la DDE avant et après le vote de la modification pour coordonner avec la préfecture son action contre cette délibération, sur laquelle il avait attiré l'attention du préfet par lettre en date du 28 septembre 2000 (c'est-à-dire dès le lendemain du vote de la délibération), et que les services de la DDE lui avaient clairement fait comprendre qu'ils préféraient que la requête au tribunal vienne de lui (en effet, dès lors que les services de la préfecture avaient été contraints, pour les raisons indiquées auparavant, de laisser le champ libre au maire pour utiliser la procédure de modification, il leur devenait difficile d'attaquer ce choix qu'ils avaient laissé faire après et ils préféraient de beaucoup laisser un Vendarguois le faire).
C'est pour la même raison que le commissaire enquêteur désigné pour l'enquête publique obligatoire pour une modification (enquête effectuée du 19 juin au 20 juillet 2000), dont la première réaction au vu du dossier avait aussi été de s'étonner du choix de la procédure de modification, et qui s'en était immédiatement ouvert aux services de la préfecture, avait finalement, en accord avec ceux-ci, accepté le choix procédural du maire, comme il l'a lui-même expliqué à M. SUZANNE lors de l'entrevue qu'ils eurent dans le cadre de l'enquête le 20 juillet 2000, et comme il l'explique dans son rapport.
Bref, c'est bien le tribunal administratif et lui seul qui avait le pouvoir de trancher la question, sous réserve que les intéressés, c'est-à-dire des Vendarguois, lui soumettent le problème. Et c'est ce qu'a fait M. SUZANNE, avec succès, pour les raisons évoquées au début de cette page.
| Le site de Bernard SUZANNE, ancien conseiller municipal
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