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Dernière mise à jour le 25 mai 2015
L’objectif de ce dossier est de décrire succinctement :
1) les dépenses auxquelles une commune comme VENDARGUES a à faire face et les recettes qui lui permettent d’y faire face ;
2) les principes et les mécanismes de la gestion des finances communales.
Cette page de présentation est complétée par une page intitulée « Pour en savoir plus », qui examine plus en détail certains aspects de la gestion des finances communales comme le découpage en chapitres et les opérations d'ordre, les amortissements, les mécanismes de l'autofinancement, etc.
Les dépenses auxquelles doit faire face une commune découlent des missions qui sont les siennes et supposent des ressources lui permettant de faire face à ces dépenses. Il faudra donc aussi examiner les différentes origines de ces ressources (impôts locaux, dotations de l’État, subventions, emprunts, etc.). On peut classer ces dépenses, et les recettes qui permettent d'y faire face, par nature (par exemple : salaires du personnel municipal, achats de fournitures, frais de téléphone, intérêts d’emprunts, etc.) ou par fonction (par exemple : frais liés à la police municipale, aux écoles, à la voirie, etc., qui, pour chaque fonction, regroupent des frais de natures différentes : salaires des policiers ou du personnel des écoles, frais d’électricité du poste de police ou des écoles, etc.). Mais on doit aussi distinguer les frais, et les recettes, de fonctionnement (salaires des employés municipaux, achat de fournitures courantes, factures EDF, réparations dans les locaux municipaux, etc.) et les investissements (construction d’une école, achat de matériel informatique, d’un véhicule, etc.).
En ce qui concerne la gestion financière, il est important de faire la différence entre un budget, qui présente les prévisions pour l’année (à venir ou en cours), et un compte (administratif ou de gestion), qui décrit la réalité des recettes et des dépenses effectuées dans l’année (en cours ou passée). C'est le conseil municipal qui fixe le cadre de l'action du maire en autorisant les dépenses par le vote du budget et en en tirant les conséquences au niveau des ressources par la fixation des taux d’imposition locale, et qui s’assure, l’année finie, que le maire a respecté les limites qui lui étaient fixées par le budget, lors du vote du compte administratif. Mais si c'est bien le maire qui est chargé d'exécuter les décisions votées par le conseil municipal et donc d'engager les dépenses, il faut savoir que les règles de la comptabilité publique imposent que ce ne soit pas la même personne qui « ordonne » les dépenses (en émettant des « mandats de paiement »), et d'ailleurs aussi les encaissements (en émettant des « titres de recette »), et qui dispose des fonds, gère les comptes de la commune et effectue les opérations monétaires d’encaissement et de paiement. Le rôle d'ordonnateur des dépenses et des recettes est donc tenu par le maire, mais celui de comptable détenteur des fonds de la commune est tenu par le « receveur municipal », qui est un comptable du trésor de la perception dont dépend la commune et où sont domiciliés ses « comptes » (l'équivalent de comptes bancaires, sachant qu'une collectivité publique ne peut ouvrir de comptes dans une banque).
Toutes les règles et procédures comptables qui s’imposent à une commune sont fixées par le Code général des collectivités territoriales (1ère partie, livre VI, « Dispositions financières et comptables », pour les règles applicables à toutes les collectivités locales ; 2ème partie, livre III, « Finances communales », pour les règles spécifiques aux communes) et par l’instruction budgétaire et comptable M14.
Examiner les dépenses d'une commune est une manière de s'intéresser aux missions qui sont confiées à l'administration communale. L'approche comptable du problème amène à classer les dépenses (et les recettes qui permettent d'y faire face) selon plusieurs logiques de classement complémentaires : on peut effectivement classer les dépenses d'après la mission de la commune à laquelle elles se rapportent--on parlera alors de classement par fonction--, mais on peut aussi les classer en fonction de leur nature (salaires, factures EDF, intérêts d'emprunts, fournitures de bureau, etc.) ; par ailleurs, on peut distinguer les dépenses induites par le fonctionnement de l'administration et des équipements communaux (salaire des employés municipaux, frais de téléphone, essence pour les véhicules municipaux, chauffage des écoles, etc.) et celles qui correspondent à des investissements (construction d'une école, achat de micro-ordinateurs pour les services administratifs ou les écoles, etc.) ; on peut aussi distinguer les dépenses que la loi rend obligatoires de celles qui sont laissées à la discrétion du conseil municipal en fonction de son programme et de ses choix politiques. Nous allons successivement examiner ces différents classements.
Les dépenses d'une commune peuvent être classées soit en fonction de la mission spécifique de la commune pour laquelle elles sont engagées (classement dit « par fonction »), soit en fonction du type de produit ou services qu’elles payent (classement dit « par nature »). Ainsi par exemple, lorsque la commune paye une facture d’électricité (nature de la dépense), ce peut être celle d’une école ou celle du poste de police. Dans le premier cas, la dépense concerne la mission de la commune dans le domaine scolaire, dans le second cas sa mission en matière de sécurité publique. Même chose lorsqu’il s’agit de salaires d’employés municipaux, selon qu’il s’agit par exemple du salaire d’un employé des services techniques ou de celui d’un policier municipal.
L’instruction budgétaire et comptable M14 définit un cadre pour ces deux types de classement complémentaires. L'analyse de ce cadre donne une bonne vue d'ensemble des missions d'une commune et permet de mieux comprendre les documents budgétaires, qui sont organisés selon ces principes de classement. C'est pourquoi nous reproduisons dans ce dossier des extraits de cette instruction. Vous pouvez consulter :
La comptabilité publique oblige à distinguer entre des dépenses (et recettes) de fonctionnement et des dépenses (et recettes) d’investissement.
Pour bien voir la différence entre les deux, nous prendrons un exemple dans le domaine scolaire. Lorsque la commune décide de la construction d’une nouvelle école, les dépenses relatives à cette construction (achat éventuel du terrain, honoraires d’architecte, coût de la construction proprement dite, achat du mobilier et des équipements nécessaires à l’école, comme par exemple des ordinateurs, du matériel de cuisine, etc.) constituent des dépenses d’investissement. Par contre, le salaire des employés municipaux qui assurent l’entretien de l’école au quotidien (ménage, entretien courant des installations électriques et sanitaires, etc.), la surveillance de la cantine, etc. (les enseignants ne sont pas payés par la commune, mais par l’Éducation nationale), les factures d’eau, d’électricité, de téléphone, de fuel (si l’école est chauffée au fuel), etc., l’achat de nourriture pour la cantine, de consommables (papier, craies, feutres, etc.), les dépenses d’entretien courant (électricité, plomberie, etc.) effectuées par des entreprises privées et non par des employés municipaux, constituent ce qu’on appelle des dépenses de fonctionnement. De même, si la commune a bénéficié d’une subvention du département pour la construction de l’école, cette subvention entrera dans les recettes d’investissement, alors que les recettes issues de la vente de tickets de cantine entrent dans les recettes de fonctionnement.
Comme on le voit, les dépenses d’investissement sont des dépenses qui n’ont lieu qu’une fois au départ, alors que les dépenses de fonctionnement se renouvellent année après année aussi longtemps que l’école continue à fonctionner. C’est pourquoi il est important lorsqu’on décide d’un nouvel investissement comme la construction d’une école ou d’un gymnase, d’évaluer non seulement le coût d’investissement, qui pourra être en partie financé par l’emprunt, mais aussi le coût de fonctionnement, qui, lui, se reproduira année après année et ne pourra être financé par l’emprunt (notons, puisqu’on parle d’emprunt, que les intérêts sur l’emprunt qui a servi à financer l’investissement entrent dans le budget de fonctionnement de l’équipement).
Une fois l’école construite, les dépenses nécessaires à son fonctionnement au quotidien, dont une large part a été détaillée plus haut, entrent dans le budget de fonctionnement de la commune. Par contre, d’autres dépenses peuvent, les années suivantes, s’imputer au budget d’investissement. Ce sont par exemple des travaux de gros entretien (réfection d’une toiture, changement du système de chauffage, etc.) ou de renouvellement du mobilier et matériel acheté initialement dans le cadre du budget d’investissement (par exemple, remplacement d’appareils de cuisson de la cuisine de la cantine, renouvellement d’ordinateurs, etc.). Mais on voit bien que ce qui caractérise les dépenses d’investissement par rapport aux dépenses de fonctionnement, c’est qu’elles n’ont pas un caractère répétitif et contraint (ou alors à un rythme qui n’est pas annuel) et qu’elles sont plus ou moins planifiables et différables (on ne peut ouvrir l’école sans payer la note d’électricité, alors qu’on peut envisager de différer d’une année le renouvellement d’ordinateurs qui fonctionnent encore mais commencent à être dépassés ou à atteindre leurs limites).
Pour anticiper les dépenses d’investissement liés à des équipements existants (entretien et renouvellement), on est amenés à procéder à des « amortissements », c’est-à-dire à la constitution de réserves en mettant de côté une partie des ressources d’une année, selon des règles comptables qui dépendent de la nature des biens amortis, de leur valeur initiale et de leur durée moyenne de vie. Ces réserves ne sont pas « affectées », en ce sens que les amortissements constitués au titre, disons, d’un ordinateur de telle ou telle école ne sont pas utilisables exclusivement pour le remplacement de cet ordinateur. Mais l’obligation d’amortir les équipements oblige la commune à consacrer une part de son budget d’investissement à l’entretien et au renouvellement des équipements existants avant de se lancer dans de nouveaux investissements (pour en savoir plus sur le fonctionnement des amortissements, voir la section qui leur est consacrée dans la page « Pour en savoir plus » qui complète cette page).
Les principes présentés à travers l’exemple de l’école sont généralisables à tous les domaines d’activité de la commune. Chaque activité de la commune, chaque équipement mis à disposition des habitants, nécessite des locaux et des matériels dont l’achat, la construction, la rénovation, le gros entretien, le renouvellement, constituent des investissements, et induit des dépenses de fonctionnement (énergie, consommables, entretien courant, etc.) auxquelles s’ajoutent les frais liés au personnel nécessaire au fonctionnement de ces services ou de ces équipements, les frais financiers induits par les modes de financement des investissements (intérêts des emprunts), etc. Et parmi toutes ces fonctions, il y a les fonctions internes à toute « entreprise » : comptabilité secrétariat, informatique générale, gestion du personnel, etc., qui mobilisent une partie des dépenses de fonctionnement et requièrent des locaux et équipements (et donc des investissements) au même titre que les autres, celles qui sont directement tournées vers les habitants de la commune ou une partie d’entre eux.
La loi prévoit qu'un certain nombre de dépenses de fonctionnement, voire d'investissement (par exemple en ce qui concerne les écoles maternelles et primaires), sont obligatoires pour les communes, c'est-à-dire qu'elles ne peuvent pas ne pas les inscrire dans leur budget. Ce n'est que sous réserve que toutes ces dépenses soient couvertes que le maire et le conseil municipal peuvent décider d'autres dépenses, de fonctionnement, puis d'investissements. Ces dépenses obligatoires, dont la liste complète, telle que fixée au code général des collectivités territoriales (CGCT), est disponible sur une autre page de ce dossier, représentent à elles seules une part importante du budget d'une commune, puisqu'elles incluent en particulier la rémunération des employés municipaux, qui, pour VENDARGUES en 2003, représente un peu plus de 40% des dépenses de fonctionnement (plus de 50% en 2013). Pour certaines de ces dépenses, comme justement les frais de personnel, la marge de manœuvre du maire est minime, pour d'autres, une plus grande latitude est laissée au maire pour fixer chaque année l'enveloppe affectée à de telles dépenses (par exemple lorsque le code parle des "dépenses d'entretien des voies communales" (20° de la liste).
Après avoir examiné les dépenses auquelles une commune doit fairte face, venons-en aux règles de comptabilité et de gestion des finances communales.
La comptabilité publique oblige à ce que ce ne soit pas la même personne qui :
- décide des recettes et des dépenses
- manie les fonds résultant de ces recettes et permettant de couvrir ces dépenses.
Le décideur, qu’on appelle aussi « ordonnateur » du fait que c’est lui qui donne les ordres de recettes (titres de recette) et de dépenses (mandats de dépenses, dans le sens où il « donne mandat » à un autre de payer une facture, un salaire, etc.), est la maire de la commune, agissant dans les limites fixées par le budget voté par le conseil municipal, ou un adjoint ou conseiller municipal ayant reçu de lui délégation dans un domaine d'action spécifique (par exemple, l'adjoint aux affaires scolaires, l'adjoint aux affaires sociales, etc.).
Le comptable chargé de la gestion des fonds est appelé le « receveur (ou trésorier) municipal ». C’est un agent du trésor, c’est-à-dire un fonctionnaire de la Direction générale du trésor du Ministère des finances (un « percepteur » dans le langage courant), localisé à la perception dont dépend la commune, et chargé, parmi ses diverses attributions, de tenir les comptes d’une ou plusieurs communes nommément désignées.
En principe, tous les comptes de la commune (comptes à la fois dans le sens de comptes « bancaires » où sont déposés les avoirs de la commune et sur lesquels sont débitées les sorties de fonds, et dans le sens des livres de comptes dans lesquels sont enregistrés tous les mouvements pour justifier à tout instant du solde disponible à la commune) sont tenus à la perception par le receveur municipal, et c’est lui qui encaisse et décaisse les espèces, qui signe et encaisse les chèques émis par ou pour la commune, etc. Une commune ne peut en effet avoir un compte en banque. Par contre, elle souscrit des emprunts dans les banques de son choix, mais les fonds résultants de ces emprunts sont virés à la perception qui tient le compte de la commune et c’est aussi sur le compte de la commune à la perception que sont prélevées les échéances de remboursement de ces emprunts.
Normalement, il n’y a donc aucune caisse contenant des espèces, ni aucun moyen de paiement (chèques, cartes bancaires, etc.) au nom de la commune à la mairie ou ailleurs à la disposition du maire, des adjoints délégués ou des fonctionnaires municipaux. Pour qu’un maniement d’espèces ou de moyens de paiement puisse se faire directement à la mairie ou dans des locaux municipaux (par exemple pour la vente des tickets de cantine), il faut que le conseil municipal crée ce que l’on appelle une « régie » pour un objectif clairement défini (une par besoin distinct), régie qui peut être limitée à des encaissements (« régie de recettes ») ou permettre à la fois recettes et dépenses. Pour faire fonctionner chaque régie ainsi créée, il faut désigner un « régisseur », qui doit respecter des règles très précises (fixées par le code général des collectivités territoriales) et tenir des comptes rigoureux, en lien avec le receveur municipal, qui doit pouvoir tracer les sorties de fonds du compte de la commune vers la régie et les rentrées en provenance de la régie dans les comptes de la commune.
Le fait pour un maire ou pour un adjoint délégué de pouvoir disposer librement de fonds en provenance de la commune sans avoir à en retracer l’utilisation opération par opération dans les comptes de la commune (par exemple, en attribuant une subvention à une association dont il serait par ailleurs le président ou le trésorier) constitue ce qu’on appelle une « gestion de fait » et est puni par la loi.
Il est important de bien faire la différence entre un budget, qui décrit des prévisions de recettes et de dépenses pour l'année à venir (ou en cours, pour ce qu'il en reste), et un compte, qui retrace les recettes et les dépenses réellement effectuées l'année précédente (ou dans la partie déjà écoulée de l'année en cours.
Le budget joue un double rôle :
En théorie, la première version du budget, appelée « budget primitif », devrait être votée avant le début de l'année sur laquelle il porte (vers novembre ou décembre de l'année précédente), en faisant au besoin des hypothèses sur les niveaux de recettes dans l'attente de données liées au vote du budget de l'État par le Parlement (loi de finances pour l'année), quitte à rectifier ce budget par le vote de décisions modificatives ou d'un budget supplémentaire en cours d'année.
En pratique, c'est rarement le cas dans des communes de la taille de VENDARGUES (c'est par contre ce qui se passe à l'Agglomération de MONTPELLIER), où l'on préfère voter en une seule fois un budget quasi-définitif, quitte à attendre tard dans l'année en cours pour le voter, ce qui permet entre autres de présenter tout de suite le programme complet des investissements. La loi donne jusqu'au 31 mars de l'année pour voter le budget primitif, délai qui peut encore être étendu si la préfecture n'a pas fourni aux communes au plus tard 15 jours avant cette date un certain nombre de données utiles à l'établissement de ce budget (ce qui a été le cas en 2003). La loi autorise aussi le maire à engager des dépenses sans attendre le vote du budget (il faut bien faire tourner la mairie dans les premiers mois de l'année, même sans budget), dans des limites fixées selon un pourcentage du budget de l'année précédente (100 % du budget de fonctionnement, les échéances d'emprunts tombant avant le vote du budget, 25 % maximum du budget d'investissement hors remboursements d'emprunts sur autorisation du conseil municipal ; cf. article L. 1612-1 du code général des collectivités territoriales).
Dans une commune de la taille de VENDARGUES (entre 3 500 et 10 000 habitants, cf. article L. 2312-3 du code général des collectivités territoriales), le budget est voté par nature et assorti d'une présentation fonctionnelle. Il peut être voté par chapitre (grandes catégories de dépenses définies par l'instruction comptable M14 ; voir sur ce découpage en chapitres voir la section qui leur est consacrée dans la page « Pour en savoir plus » qui complète cette page) ou par article (niveau plus fin de détail). Si le budget est voté par article, toute modification qui suppose le transfert d'un article sur un autre doit être votée par le conseil municipal dans le cadre d'une décision modificative. Si par contre le budget est voté par chapitre, une décision modificative votée par le conseil municipal n'est nécessaire que pour des changements qui modifient le montant total du chapitre, à la hausse ou à la baisse (une baisse d'un chapitre servant le plus souvent à permettre une hausse dans un autre chapitre). Dans ce cas, le maire peut modifier les affectations entre articles à l'intérieur d'un même chapitre sans avoir à en référer au conseil municipal (à VENDARGUES, le budget est voté par chapitre).
Les décisions modificatives peuvent aussi être utilisées pour ajuster le budget en cours d'année si des recettes imprévues sont enregistrées ou au contraire si des événements imprévus réduisent les recettes (dans ce dernier cas, une décision modificative n'est pas obligatoire, puisque le budget ne définit que des prévisions et ne fait que plafonner les dépenses : le maire peut se contenter de réduire les dépenses pour s'ajuster aux moindres rentrées, sans en référer au conseil, puisqu'il ne dépassera bien évidemment pas pas ainsi les plafonds fixés par le budget). Bien sûr, les décisions modificatives, qu'elles servent simplement à effectuer des transferts entre chapitres ou entre articles ou qu'elles affectent de nouvelles recettes ou ajustent les dépenses à des réductions de recettes, ne peuvent remettre en cause l'équilibre du budget. C'est bien le cas lorsqu'il ne s'agit que de faire des transferts entre chapitres ou articles dans un budget qui reste globalement identique en montant. Mais on ne peut inscrire au budget de nouvelles dépenses que pour autant qu'on y inscrive en même temps de nouvelles recettes.
Le budget est divisé en deux sections, la section de fonctionnement et la section d'investissements (voir plus haut pour la différence entre les deux). Chaque section doit être en équilibre, c'est-à-dire que les prévisions de recettes de la section doivent exactement couvrir les prévisions de dépenses de la section (en fait la loi n'interdit pas un budget en suréquilibre pour l'une ou l'autre section, voire les deux, c'est-à-dire un budget où les recettes excèdent les dépenses, cf. article L 1612-7 du code général des collectivités territoriales). Dans la mesure où la loi impose que la plupart des recettes, dont en particulier le produit des impôts locaux, entrent en section de fonctionnement, la section de fonctionnement dégage en général un excédent de recettes sur les dépenses, qui sert à alimenter la section d'investissements et constitue ce qu'on appelle l'autofinancement de la commune (financement par la commune elle-même de ses investissements ; sur l'autofinancement, voir la section qui leur est consacrée dans la page « Pour en savoir plus » qui complète cette page). Cet excédent de fonctionnement participe, avec d'autres ressources de la section d'investissement, à ce qu'on appelle les « ressources propres » de cette section, qui doivent au moins permettre de rembourser la part de capital des emprunts en cours (qui s'impute en dépense d'investissement, au contraire de la part d'intérêts qui, elle, s'impute en dépense de fonctionnement) ; ne rentre pas en particulier dans ces ressources propre, le produit des emprunts et les ressources affectées, comme des subventions d'équipement accordées pour des projets spécifiques (pour plus de précisions sur les ressources propres de la section d'investissement, voir la section qui leur est consacrée dans la page « Pour en savoir plus »). Si en effet ces ressources propres ne suffisaient pas à couvrir la part de capital des emprunts en cours à rembourser dans l'année, comme la seule manière restant pour équilibrer la section d'investissements est le recours à l'emprunt, cela reviendrait à dire que la commune emprunte pour rembourser des emprunts antérieurs, ce qu'interdit la loi (le remboursement des emprunts, intérêt et capital, fait partie des dépenses obligatoires (30° de la liste)). La section d'investissements est équilibrée, au-delà du remboursement des emprunts antérieurs, par le recours à l'emprunt, mais le montant d'emprunts possibles est limité par le fait que le montant cumulé des annuités d'emprunt doit pouvoir être intégralement couvert par les ressources propres de la section de fonctionnement année après année. L'emprunt n'est pas possible pour la section de fonctionnement. Par contre, le recours à des crédits de trésorerie (l'équivalent de « découverts » bancaires) est possible pour permettre d'attendre des rentrées prévues (ces crédits n'apparaissent pas au budget puisqu'ils doivent être remboursés dans l'année).
Le vote du budget, dans les communes de 3 500 habitants et plus, doit être précédé, dans une séance de conseil municipal distincte de celle où est voté le budget, d'un débat d'orientaiton budgétaire (DOB), qui ne donne pas lieu à vote, mais doit permettre une discussion à laquelle sont associés les élus minoritiares sur les grandes options du budget (article L. 2312-1 du code général des collectivités territoriales). En pratique, ce « débat » est souvent une simple formalité à sens unique où la majorité municipale dévoile plus ou moins ses plans déjà arrêtés sur l'année qui commence.
Le contrôle du receveur municipal
La séparation entre le rôle d'ordonnateur et le rôle de comptable a entre autres pour objectif de permette un contrôle « neutre » (non politique) sur l'utilisation des fonds publics. Dans cette perspective, le receveur municipal exerce un contrôle de légalité sur les opérations mandatées par l'ordonnateur (le maire), en particulier sur les mandats de dépenses, et est même responsable sur ses deniers propres des irrégularités qu'il pourrait cautionner. Mais, comme le précise l'article L. 1617-2 du code général des collectivités territoriales, « le comptable d'une commune, d'un département ou d'une région ne peut subordonner ses actes de paiement à une appréciation de l'opportunité des décisions prises par l'ordonnateur. Il ne peut soumettre les mêmes actes qu'au contrôle de légalité qu'impose l'exercice de sa responsabilité personnelle et pécuniaire ». En d'autres termes, ce n'est pas au receveur municipal, mais au conseil municipal et à lui seul de décider s'il est plus opportun de construire une salle des fêtes ou un gymnase ; ce n'est pas à lui, mais au maire ou à l'adjoint délégué, de décider si, dans le cadre de l'équipement informatique d'une école décidé par le conseil municipal, il est opportun ou pas de mettre une imprimante par PC ; etc. Par contre, il est de sa responsabilité :
On notera à ce propos que le budget ne suffit pas à lui seul à autoriser le maire à effectuer toutes les dépenses qui y ont été prévues. Ainsi par exemple, le budget peut prévoir une augmentation de la masse salariale en vue de l'embauche de nouveaux employés municipaux, mais chaque création de poste nécessitera un vote spécifique du conseil municipal pour rendre effectif ce que le budget n'avait fait que rendre financièrement possible. De même pour les investissements : le fait qu'ils soient prévus au budget ne dispense pas d'avoir à demander au conseil municipal l'autorisation de lancer un appel d'offres, puis de faire voter par le conseil le choix du prestataire retenu pour réaliser les travaux, etc.
Compte administratif et compte de gestion
Si un budget ne constitue qu'une prévision, un compte, lui, retrace la réalité des recettes et des dépenses. Puisque, comme nous l'avons vu auparavant, dans la comptabilité publique, il y a toujours deux acteurs, l'ordonnateur et le comptable, il y aura deux comptes :
Ces comptes sont bien sûr tenus au jour le jour. À la fin d'une année, et après ce que les comptables appellent une « journée complémentaire », qui dure en fait tout le mois de janvier de l'année suivante et permet d'inscrire dans les comptes de l'année qui vient de s'achever des mouvements de fonds effectués au titre de cette année mais après le 31 décembre, les comptes de l'année sont arrêtés et présentés au conseil municipal qui, après avoir vérifié que le compte administratif du maire est identique au compte de gestion du receveur municipal, donne quitus au maire de sa gestion en votant ce compte administratif (lors de ce vote, le maire doit laisser la présidence du conseil à un adjoint ou conseiller et quitter la salle). Ce vote doit intervenir avant le 30 juin de l'année qui suit celle qu'on arrête et le receveur municipal doit mettre à disposition du maire son compte administratif arrêté avant la fin mai (les comptes arrêtés sont en général disponibles dès le 1er février, voire avant, du fait de l'informatisation des comptes, mais il faut faire approuver et signer ces comptes par la hiérarchie du receveur municipal, ce qui prend un certain temps).
C'est donc le compte administratif (instrument comptable), bien plus que le budget (instrument avant tout « politique », au sens noble du terme), qui donne la meilleure vision des recettes et des dépenses de la commune.
Reports et budget supplémentaire
Du point de vue de la loi, chaque année constitue une unité distincte pour laquelle on vote un budget et on tient des comptes. En ce qui concerne la section de fonctionnement, l'étanchéité entrer années successives est quasi-totale puisque, par nature, le fonctionnement enregistre des dépenses au jour le jour, qui se comptabilisent au moment où elles ont lieu. Par contre, dans le cas des investissements, les choses ne sont pas aussi simples. Du fait de délais administratifs, des travaux effectués ou des matériels livrés vers la fin d'une année peuvent n'être facturés que l'année suivante, des travaux déjà engagés une année sur le budget de cette année peuvent se poursuivre l'année suivante, et donc, a fortiori, n'être facturés que l'année suivante, des marchés signés ou des commandes passées dans l'année peuvent n'être exécutés que l'année suivante, etc. Pourtant, toutes ces dépenses sont devenues irréversibles et devront donc nécessairement être payées l'année suivante. Il faut donc trouver un moyen de reprendre dans le budget et dans le comptes de l'année suivante aussi bien les dépenses déjà décidées et ordonnées (marché signé, ordre de travail donné, etc.) que les recettes qui étaient prévues au budget pour couvrir ces dépenses mais ne seront encaissées que plus tard (par exemple des subventions qui ne peuvent être perçues qu'une fois les travaux finis, ou des emprunts soucrits dont les fonds sont débloqués qu'au fur et à mesure des facturations).
En principe, cette reprise se fait par un jeu de reports dans le budget de la commune, après le vote du compte administratif, de ce qu'on appelle les « restes à réaliser (RAR) ». Si le compte administratif d'une année est voté après le budget primitif (ce qui était le cas à Vendargues jusqu'au milieu des années 2000), cette reprise se fait dans le cadre d'une décision modificative particulière du budget primitif qui, vu son importance potentielle, est appelée budget supplémentaire. C'est d'ailleurs ce budget supplémentaire qui peut être l'occasion, pour une commune qui vote son budget primitif en novembre ou décembre de l'année précédente sur des hypothèses non confirmées, d'ajuster celui-ci, non seulement par le report des « restes à réaliser », mais aussi par la prise en compte des écarts par rapport aux hypothèses utilisées pour le budget primitif. Si par contre le vote du compte administratif d'une année a lieu avant le vote du budget primitif de l'année suivante (dans la même séance ou dans une séance antérieure), cette reprise peut être faite dans le budget primitif lui-même (c'est la cas à Vendargues depuis le milieu des années 2000 : le compte administratif de l'année écoulée et le budget de l'année en cours sont votés l'un derrière l'autre dans la même séance du conseil municipal dans le courant du mois de mars ou la première quinzaine d'avril).
Mais il faut bien noter que ne se reportent d'une année sur l'autre que des recettes et des dépenses engagées de manière irrévocable, pas des projets qui n'ont pas donné lieu à un engagement ferme (marché signé, commande passée, etc.). Prenons un exemple : si, au budget de l'année A, on avait prévu la réfection d'une rue déterminée, mais que l'appel d'offres n'a pas été lancé, il n'y aura pas de report et ce sera au conseil municipal à décider s'il réinscrit ou pas dans son programme d'investissements de A+1 ces mêmes travaux, ce qui n'est nullement une obligation. Si par contre la marché a été signé, mais les travaux pas finis, voire pas commencés, dans la mesure où les dépenses résultantes sont maintenant certaines et ne peuvent plus ne pas être effectuées, il y aura report du budget de A sur le budget de A+1 de toutes les dépenses liées à ces travaux non encore payées, et le cas échéant, de recettes affectées spécifiquement à leur financement (par exemple d'une subvention non encore versée, mais promise).
Dans la mesure où ce qui donnera lieu à report est connu dès janvier de l'année suivante, la loi autorise le maire à anticiper ces reports dans le budget primitif (s'il ne le fait pas voter avant le début de l'année sur laquelle il porte) sans attendre le vote du compte administratif (c'est ce qu'a fait le maire de VENDARGUES en 2003). Ainsi, le vote d'un budget supplémentaire n'est plus nécessaire après le vote du compte administratif.
Le code général des collectivités territoriales permet aussi, pour des investissements lourds qui risquent de ne pouvoir se réaliser que sur plusieurs années, d'inscrire au budget des « autorisations de programme » pluriannuelles, qui restent valides sans limitation de durée tant qu'elles ne sont pas annulées, et dans le cadre, et dans la limite, desquelles on inscrit chaque année en section d'investissements des « crédits de paiement » correspondant au plafond de dépenses possibles dans l'année dans le cadre de ce programme. Seuls les crédits de paiement sont pris en compte pour apprécier l'équilibre du budget d'investissement une année donnée (cf. article L. 2311-3 du code général des collectivités territoriales).
Le calendrier comptable de la commune
En synthèse, le calendrier budgétaire et comptable pour une année A donnée est le suivant :
Si le maire, en tant qu'ordonnateur des dépenses, est soumis au contrôle de légalité des mandats qu'il émet par le receveur municipal (voir plus haut), le receveur municipal, comme tous les comptables publics, est, lui, soumis au contrôle de la chambre régionale des comptes de la région dans laquelle il exerce (pour VENDARGUES, la chambre régionale des comptes de Languedoc-Roussillon).
En fait, ce n'est pas à proprement parler le receveur qui est contrôlé, mais les comptes de la commune. Pour ce faire, « la chambre régionale des comptes vérifie sur pièces et sur place la régularité des recettes et dépenses décrites dans les comptabilités des collectivités territoriales et des établissements publics locaux. Elle s'assure de l'emploi régulier des crédits, fonds et valeurs » (article L. 211-3 du code des juridictions financières, qui régit la cour des comptes et les chambres régionales des comptes). Ce contrôle n'est pas fait annuellement pour toutes les collectivités, mais périodiquement sur plusieurs années à la fois (pour VENDARGUES, un tel contrôle portant sur les années 1990 à 1996 a donné lieu à un rapport d'observations définives en date du 15 octobre 2002, présenté au conseil municipal lors de la séance du 24 octobre 2002, rapport disponible intégralement sur ce site ; un nouveau contrôle sur les exercices 2007 à 2012 a donné lieu à un rapport d'observations définitives en date du 27 août 2014, présenté au conseil municipal lors de la séance du 9 octobre 2014, rapport lui aussi intégralement disponible sur ce site).
Si, pas plus que le receveur municipal, la chambre régionale des comptes n'a à juger du bien-fondé des choix faits par le maire et son conseil municipal, dont sont seuls juges les électeurs qui renouvellent ou pas le mandat de leurs élus, son rôle va cependant plus loin qu'un simple contrôle de légalité formelle des opérations inscrites aux comptes de la commune. L'article L. 211-8 du code des juridictions financières précise en effet que « la chambre régionale des comptes examine la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics » et que « l'examen de la gestion porte sur la régularité des actes de gestion, sur l'économie des moyens mis en œuvre et sur l'évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l'assemblée délibérante ou par l'organe délibérant », tout en ajoutant que « l'opportunité de ces objectifs ne peut faire l'objet d'observations ». En d'autres termes, si ce n'est pas le rôle de la chambre de critiquer le choix de faire tel ou tel investissement, elle peut par contre critiquer le maire pour des dépenses jugées excessives par rapport aux objectifs de tel ou tel programme d'investissement décidé par le conseil municipal, ou encore sur des excès dans les dépenses de fonctionnement (ainsi, par exemple, dans le rapport de 2002 sur VENDARGUES, la chambre fait, entre autres, des remarques sur « l'accroissement des dépenses du compte « fêtes et cérémonies », multipliées par quatre entre 1989 et 1996 » et met en évidence des surfacturations dans des marchés de travaux de voirie).
| Le site de Bernard SUZANNE, ancien conseiller municipal
de VENDARGUES (Hérault) Accueil - Actualité - Dossiers - Documents - PV des CM - Aide Liens utiles - Qui suis-je - Me contacter Dernière mise à jour le 25 mai 2015 |
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